La Ley de Glaciares: tensión entre preservación del ambiente y avance productivo


Por Gaston Fulquet y Laila Jover


Buenos Aires, 5 de abril de 2017

Las posiciones y visiones divergentes en torno a la interpretación de la Ley para la Preservación de Glaciares otorgan a la misma un lugar destacado en los debates sobre desarrollo sustentable en Argentina y en toda la región. La ciencia indica que los glaciares son componentes centrales de los sistemas hidrológicos de montaña, en los que los cuerpos de hielo actúan como reserva de agua en estado sólido, y que el entorno periglacial, caracterizado por parches de suelo congelado o saturado con hielo, funciona como regulador hídrico. Sin embargo, por debajo de estos cuerpos de hielo, yacen importantes reservas o recursos de oro, plata, cobre y zinc que, más allá de ciertas fluctuaciones, continúan cotizando a altos valores en el mercado internacional. En este escenario, la Ley para la Preservación de Glaciares se encuentra en la encrucijada entre las prioridades de la política nacional ambiental y las prerrogativas de la política nacional de desarrollo. 

 

La actual Ley de Glaciares (Ley 26.639) estuvo antecedida por una serie de interesantes precedentes que explican su final sanción en el año 2010. Así, hacia el mes de octubre de 2007, la Cámara de Diputados aprobó un proyecto de ley para la protección de glaciares propuesto por los diputados de Afirmación para una República Igualitaria (ARI) Marta Maffei, Delia Bisutti y Carlos Raimundi, basado en algunos de los principios establecidos en la Ley General del Medio Ambiente. Un año más tarde, el 22 de octubre de 2008, este proyecto de ley fue aprobado por unanimidad por el Senado con amplio apoyo del Frente para la Victoria (FPV), convirtiéndose en ley.

No obstante, pocas semanas después, la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner vetó esta legislación ambiental mediante el Decreto 1837/2008. La posición oficial sostenía que la ley excedía el alcance de las facultades reservadas a la Nación en el artículo 41 de la Constitución Nacional y que ya existían (tanto a nivel nacional como provincial) legislaciones ambientales afines, tales como la Ley General del Ambiente. Sin embargo, desde la oposición se alegó que la decisión presidencial era consecuencia de presiones de las provincias mineras (en particular de San Juan) y de la empresa minera canadiense Barrick Gold.

El veto presidencial tuvo por resultado un efecto inesperado, ya que generó un creciente interés en la cuestión e inauguró todo un nuevo frente de debate sobre minería como problemática federal en Argentina. La vinculación entre actores legislativos y sociales (académicos, asambleas y ONG ambientales) fue un elemento clave para gestar los apoyos necesarios a favor de legislar la protección de estos ecosistemas de alta montaña. Una muestra de ello fue el planteamiento de dos iniciativas legislativas de presupuestos mínimos para la protección de glaciares en el año 2009.

Uno de estos proyectos de ley fue impulsado por el senador Daniel Filmus. En paralelo, el diputado Miguel Bonasso, presidente de la Comisión de Recursos Naturales, promovía un proyecto clon de la ley vetada. Mientras que este proyecto de Bonasso proponía incluir la totalidad del ambiente periglacial en el esquema de protección, el de Filmus solo incluía los glaciares de escombros dentro de esta zona. En consecuencia, lo que se ponía en juego era la superficie en la que se podría extender la actividad minera. Un acuerdo entre ambos legisladores permitió unificar la acción legislativa a favor del proyecto de Bonasso, aunque modificándolo para incluir una nueva definición del entorno periglacial, retrasar la fecha de inicio del inventario nacional de glaciares y entornos periglaciales, y permitir la continuación de actividades mineras durante la realización de dicho inventario. Finalmente, luego de una extensa sesión legislativa, el jueves 30 de septiembre de 2010, los senadores aprobaron la actual Ley de Glaciares. Su reglamentación tendría lugar seis meses más tarde y, aunque los artículos para la realización del inventario fueron reglamentados, no se dieron especificaciones técnicas de detalle para su realización en cuanto al tamaño y selección de geoformas a preservar.

Una legislación única a nivel global

La Ley Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (Ley 26.639) establece como objetivo, en su artículo 1,  preservar los glaciares y el ambiente periglacial como reservas estratégicas de recursos. En ese primer artículo se entrevé el verdadero espíritu de la ley, al reconocer a los glaciares como bienes de carácter público en su condición de reservas de recursos hídricos para el consumo humano, la protección de la biodiversidad, la recarga de cuencas hidrográficas y el desarrollo agrícola, además de por su interés científico y hasta turístico.

Argentina es el único país de América Latina que cuenta con una legislación vigente para la protección de glaciares. Además, la Ley de Glaciares de Argentina también sería única en su tipo a nivel global, ya que, en muchos países de Europa o incluso en EE. UU., los glaciares suelen estar dentro de los Parques Nacionales y, debido a ello, no hay una legislación adicional para el cuidado de estos cuerpos de hielo. Estos hechos posicionan a la Argentina como país líder en el campo de la protección de glaciares, una posición solitaria, ya que la Ley de Glaciares de Argentina constituye una suerte de experiencia piloto a nivel mundial sin demasiados antecedentes ni experiencias previas similares.

En este contexto, la Ley de Glaciares preserva las funciones y servicios ambientales de los glaciares y ambientes periglaciales convocando a diferentes actores y asignándoles unas tareas específicas. Por un lado, define dos tipos de autoridades: la autoridad competente y la autoridad de aplicación. El primer tipo de autoridad se refiere a las provincias, reconociendo que los recursos naturales son dominio originario de las mismas y que estas deben velar por su protección, como ya se define en el artículo 41 de la Constitución Nacional. El segundo tipo de autoridad atañe a la antigua Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable (hoy Ministerio). Por otro lado, asigna al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto su intervención en las zonas pendientes de demarcación de límite internacional, y asigna al Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) como institución encargada de realizar el Inventario Nacional de Glaciares (ING).

El IANIGLA es uno de los institutos más especializados en materia de glaciología en Argentina. Esta institución es la encargada de llevar adelante la faraónica tarea de mapear a un altísimo nivel de detalle (1:25.000) los cuerpos ricos en hielo de toda la cordillera argentina (aproximadamente 6.500 km2 sin incluir Malvinas, Islas del Atlántico Sur y Antártida). Para el desarrollo de esta tarea, se propone un trabajo escalonado en tres niveles de estudio. El nivel I es el inventario propiamente dicho, donde se delimitan y mapean los cuerpos ricos en hielo. La finalización de este nivel permitirá conocer dónde están las reservas de hielo más importantes, así como su clasificación. El nivel II, más general, se propone estudiar las fluctuaciones de los glaciares en años previos. Ello permitirá saber cómo se comportan los glaciares a nivel regional, y cuánto están retrocediendo como efecto del cambio climático. Por último, el nivel III es el de mayor detalle, ya que se plantea el estudio de glaciares específicos utilizando técnicas propias de la glaciología. Con estos estudios, se espera conocer/estudiar el comportamiento de un glaciar específico, así como saber cuánta agua puede llegar a aportar a una cuenca hídrica.

Desde 2011, el IANIGLA se encuentra desarrollando el nivel I. Este preciso trabajo cartográfico se realiza provincia a provincia a lo largo de los Andes y presenta resultados por subcuencas (áreas más pequeñas que, una vez mapeadas, se encastrarán como un rompecabezas abarcando toda la cordillera Argentina).

Para el desarrollo de las tareas, el IANIGLA primero realiza lo que se denomina trabajo de gabinete, que consiste en la interpretación de imágenes satelitales, pudiendo ser múltiples tipos de imagen satelital para una misma área. Mediante la interpretación de estas imágenes, se delimitan los glaciares del Inventario. Luego de finalizada esta labor, el IANIGLA valida los resultados en el campo, lo que supone que los investigadores que desempeñaron el trabajo de gabinete, salgan al campo a verificar los datos obtenidos. Estas campañas de campo, que se llevan a cabo muchas veces en zonas inhóspitas, requieren de una cuidada planificación, ya que pueden desarrollarse a más de 4.000 metros sobre el nivel del mar, en carpas, y a temperaturas medias de 0 ºC. Terminada esta validación, se obtienen registros únicos de glaciares, permitiendo así verificar y conocer el grado de exactitud del trabajo de gabinete  realizado previamente.

Los intereses en el cuestionamiento de la ley

Tras este arduo trabajo del IANIGLA, se obtiene el ING, una herramienta indispensable para la aplicación de la Ley de Glaciares, cuyo principal objetivo es asesorar de la manera más precisa a los tomadores de decisiones. Como ya hemos comentado, este instrumento especifica todos los glaciares y geoformas periglaciales que tienen función de reguladores hídricos. No obstante, para su realización es preciso determinar una metodología en base a criterios científico-técnicos internacionalmente aceptados. En particular, el IANIGLA ha propuesto, entre otros, criterios como el del World Glacier Monitoring Service (auspiciado por la UNESCO), su programa World Glacier Inventory (WGI), y normativas del Programa Global Land Ice Measurements from Space (GLIMS). Sobre la base de los distintos criterios planteados por estas organizaciones internacionales en relación con el tamaño mínimo de los cuerpos de hielo a incluir, el IANIGLA considera una hectárea como área mínima a ser incorporada en el ING.

Sin embargo, este criterio se encuentra hoy en discusión a partir del reciente fallo del juez federal Sebastián Casanello. El debate se genera en el marco de una causa en la que se investiga el incumplimiento de la Ley de Glaciares en vinculación con los proyectos mineros Veladero y Lama, de Barrick Gold, en el periodo 2011-2015. Es probable que uno de los factores que haya favorecido el cuestionamiento del mencionado criterio tenga que ver con cierta incongruencia entre el título de la ley y lo que la misma propone incluir en el ING. En concreto, el área gris de la ley gira en torno al concepto de ambiente periglacial. De este modo, mientras que la ley procura la preservación de este ambiente, la definición de este concepto establecida por la regulación no tiene rigor científico. Este hecho ha generado malinterpretaciones y confusiones entre las dimensiones política y científica.

En este sentido, en relación con el ambiente periglacial, la Ley provee definiciones amplias. Sin embargo, en la práctica, existen diferentes criterios para la delimitación de un área periglacial. Así, por ejemplo, la escuela anglosajona y la rusa cuentan con diferentes aproximaciones para definir un ambiente periglacial, aunque ambas se centran en los procesos, ciclos y condiciones térmicas como elementos para la delimitación de estos ambientes. En resumidas cuentas, los elementos que determinan qué constituye un ambiente periglacial y qué no, responden más a condiciones térmicas que a funciones de regulación hídrica (contenido de agua).

Lo cierto es que la ley solicita al IANIGLA individualizar cuerpos ricos en hielo del ambiente periglacial, pero no delimitar el ambiente periglacial per se. En este marco, es importante retomar la idea de ley de presupuestos mínimos en materia ambiental. El objetivo de toda ley de presupuestos mínimos es, como su propio nombre indica, que la Nación logre establecer los parámetros y requisitos mínimos con los que las jurisdicciones subnacionales (provincias) deben cumplir para garantizar la protección de un ecosistema. A su vez, las provincias podrán superar el piso de protección establecido por estas leyes de presupuestos mínimos, pero nunca reducirlo. Por ende, todos los cuerpos de hielo que el IANIGLA delimite en el ambiente periglacial, no son más que el área mínima que las provincias deben proteger. Si las provincias así lo quisieran, podrían ser más ambiciosas y delimitar un área mayor de protección, es decir, delimitar un área periglacial provincial.

El artículo 6 de la Ley de Glaciares regula las actividades prohibidas en los glaciares y en el ambiente periglacial, por lo que es uno de los artículos que mayores controversias ha generado. Los disensos giran en torno al inciso que prohíbe la exploración y explotación minera e hidrocarburífera en los glaciares, incluyendo aquellas actividades productivas que se desarrollen en el ambiente periglacial. Este punto es el que plantea la tensión entre el avance productivo y la preservación del ambiente. No es de extrañar entonces que, en repetidas ocasiones, los intereses asociados a la actividad minera hayan caracterizado la mencionada prohibición como excesiva para una ley de presupuestos mínimos ambientales. Sin embargo, estos sectores se resisten a reconocer que si el inventario se hubiera abocado a delimitar la totalidad del ambiente periglacial per se, entonces sí estaríamos ante una ley altamente restrictiva.

Obviamente, la ley no se propone de forma deliberada restringir las oportunidades productivas, todo lo contrario. La Ley de Glaciares exhibe una fuerte vocación por promover el desarrollo, pero bajo parámetros de sustentabilidad. En este sentido, introduce herramientas para ello tales como la evaluación de impactos ambiental, la evaluación ambiental estratégica y la participación ciudadana. Así, su objetivo se orienta a preservar un bien público nacional vinculado con garantizar el acceso futuro al agua que hoy se encuentra contenida en estos cuerpos de hielo.

En cualquier caso, detrás de toda esta polémica, pareciera esconderse una fuerte carga de intereses sectoriales capaces de dejar atrás la idea de bien común.

El desafío de construir el equilibrio entre ambas miradas

La Ley de Glaciares no es el único instrumento normativo de presupuestos mínimos ambientales que encuentra dificultades para ser aplicado a nivel técnico. La Ley de Aguas es un claro antecedente que también ha enfrentado importantes cuestionamientos sobre la precisión de sus contenidos y definiciones conceptuales. Estos hechos ponen en relieve que todavía es preciso adaptar el lenguaje jurídico-normativo al técnico, de manera que puedan convivir sin generar rispideces. A su vez, surgen preguntas tales como ¿por qué las leyes de presupuestos mínimos argentinas acusan una clara falta de vocabulario técnico?, ¿esta falencia es indicio de una escasa participación científica en la creación de las leyes o de una insuficiente formación específica de nuestros legisladores?, o ¿es esta falta de precisión intencionada con el fin de garantizar el avance del proceso legislativo en su momento inicial?

La respuesta a estos interrogantes está a la vista: muchas de las leyes de presupuestos mínimos aprobadas, como la Ley de Glaciares, encuentran obstáculos a la hora de su implementación. A pesar de ello, lo cierto es que la herramienta generada por la Ley de Glaciares a través del ING está próxima a ser finalizada, lo que representa un verdadero logro científico-técnico. El ING es información de la más alta calidad científica que, desarrollada por los mejores especialistas que el CONICET puede ofrecer en materia de glaciología, hoy se encuentra al alcance de los tomadores de decisiones y de la población en su conjunto. Es decir, lo invertido en el desarrollo de recursos humanos por el Estado está a disposición del desarrollo de una herramienta técnica cuyo fin último es brindar insumos para la gestión ambiental. Un círculo perfecto.

No obstante, tal y como se registra en las últimas noticias difundidas por los medios de comunicación, esta ley sigue siendo discutida desde ámbitos tanto del Gobierno como privados. Esta parece ser una tensión latente con la que la Ley de Glaciares deberá convivir. El esfuerzo por preservar los recursos hídricos estratégicos se enfrenta con la puja por desarrollar actividades extractivas igualmente estratégicas. Ambas acciones brindan beneficios al país, pero en plazos distintos. Mientras que preservar los recursos hídricos es un beneficio futuro, el desarrollo extractivista ofrece un beneficio más cercano. Tal vez eso sea lo que el país deba plantearse, si quiere resultados a corto o a largo plazo. Es un debate abierto que desafía a la inclinación natural por conseguir réditos económicos en el menor tiempo posible.


REFERENCIAS

FORNILLO, B. (2014) “¿Commodities, bienes comunes o recursos estratégicos? La importancia de un nombre”, extraído de  http://nuso.org/articulo/commodities-bienes-comunes-o-recursos-estrategicos-la-importancia-de-un-nombre/ (recuperado el  15/03/18).

IANIGLA (2010) Inventario Nacional de Glaciares y Ambiente Periglacial: Fundamentos y Cronograma de Ejecución. Mendoza: Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), Centro Científico Tecnológico-CONICET.

MAyDS (2018) Memoria del Taller de Capacitación en materia de Monitoreo, Fiscalización y Protección de los Glaciares y el Ambiente Periglacial. Buenos Aires: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

TAILLANT, J. D. (2015) Glaciers: The politics of Ice. Oxford y Nueva York: Oxford University Press.