Encuentros y desencuentros en la gobernanza del agua en América del Sur


Por Gaston Fulquet
Buenos Aires, 29 de agosto de 2017

América del Sur es la región del mundo con mayor disponibilidad de agua, contando en su territorio con las cuencas hidrográficas de mayor superficie del planeta. A pesar de esta bendición, la construcción de consensos con vistas a una gestión ambiental de los recursos hídricos compartidos constituye un histórico desafío para los países de la región. ¿Cuál ha sido la visión preponderante sobre el papel de estos recursos en nuestras sociedades? ¿Por qué la gobernanza ambiental de aguas transfronterizas en América del Sur ha estado marcada por una trayectoria de desencuentros?

 

Durante parte del siglo XX, la Cuenca del Plata, como cuenca transfronteriza, alimentó las hipótesis de conflicto entre los países de la región. Basta recordar la controversia generada, a mediados de la década de los 60, por los proyectos para el aprovechamiento del potencial hidroeléctrico de los ríos de la cuenca. Las diferencias existentes entre Argentina, Brasil y Paraguay, con respecto al modo de compatibilizar los proyectos Corpus e Itaipú a lo largo del río Paraná, solo serían zanjadas a partir de una serie de acuerdos en la década de los 80.

Hoy, la lógica de la hidropolítica continúa siendo una variable derivada del constante vaivén de la región entre cooperación y confrontación, aunque una nueva serie de desafíos redefinen esta relación entre nuestros países. Factores como el cambio climático o los crecientes niveles de contaminación, que amenazan la calidad de este vital recurso natural, resignifican los retos de la hidropolítica y nos interpelan a repensar en la importancia de la gestión del agua en clave ambiental. La tradicional mirada geopolítica sobre la Cuenca del Plata debe necesariamente abrir paso a la idea de una hidrogobernanza capaz de velar por un entendimiento de los recursos hídricos como bien común. Signada por el crecimiento poblacional urbano, la expansión de la frontera agrícola, la industrialización, y las obras de infraestructura energética con posibles impactos sobre los caudales ambientales y la calidad del agua; la idea de gobernanza adquiere particular relevancia para la Cuenca del Plata.

No obstante, la realidad revela que la gestión trasfronteriza del agua en dicha cuenca dista bastante del ideal equilibrio entre Estado, mercado y sociedad civil que subyace en el concepto de gobernanza. La primacía de relaciones asimétricas nos aleja de la posibilidad de alcanzar una concepción de los recursos hídricos relacionada con la idea de un recurso y un ecosistema compartidos por los pueblos que conforman esta región.

Revisando el controvertido concepto de gobernanza

Aunque hoy es ampliamente utilizado en todos los niveles, el término gobernanza tuvo sus orígenes en el escenario internacional para referir al proceso político de negociación y coordinación de normas, reglas e instituciones entre actores transnacionales con múltiples intereses en  respuesta a desafíos comunes, de alcance global, dentro de un sistema internacional anárquico (es decir, sin una clara autoridad capaz de imponer legítimamente “la ley y el orden”). Sin embargo, durante la década de los 90, el concepto ya comenzó a sufrir ciertos abusos al ser utilizado como elemento moldeador del Estado en el contexto del auge de la cooperación internacional al desarrollo. Así, la idea de good governance facilitó la injerencia de organismos, agencias y bancos internacionales en cuestiones del orden doméstico, siguiendo el programa de recetas económicas neoliberales propuestas por el Consenso de Washington. Esa idea de “buena gobernanza” resultó ser un eufemismo que facilitó la realización de un conjunto de reformas estructurales del Estado.

A pesar de ello, es en el proceso de extrapolación del nivel internacional al nacional en el que el concepto de gobernanza ha sido definitivamente reinterpretado, adquiriendo una nueva acepción. De este modo, hoy la noción de gobernanza se refiere a las capacidades de los Estados para recibir demandas, y para ejercer influencia sobre las esferas de la economía y de la sociedad con el objetivo de generar consensos en el desarrollo e implementación de políticas. Actualmente, gobernar requiere de relaciones balanceadas entre el Estado y una gran variedad de actores no estatales, por lo que la condición multiactoral resulta inherente a la idea misma de gobernanza. Asimismo, parte importante de la literatura advierte cierto ideal de necesario equilibrio entre Estado, mercado y sociedad civil.

Sin embargo, este concepto responde también a un fuerte proceso político, donde aquel ideal de equilibrio se ve afectado en la práctica por relaciones asimétricas de poder y por pujas de fuerza entre los actores. Así, pueden predominar modelos de gobernanza donde se privilegian ciertos vínculos bilaterales sobre el tripartito Estado, mercado y sociedad civil. Se excluye entonces al tercer actor, ignorando o substituyendo explícitamente sus funciones. Por ejemplo, la retórica anti-Estado de los 90 privilegió con especial énfasis los vínculos Estado-mercado en nuestra región. Sería a comienzos del siglo XXI cuando la figura de la sociedad civil comenzaría a hacerse palpable para nuestros países a la luz de los movimientos sociales. Sus demandas de mayor participación, inclusión en la escena política y presencia del Estado como “asignador” de recursos aceleraron una reconversión desde la ortodoxia del libre mercado hacia una economía de “mercados gestionados” en la que el Estado prometía garantizar una fuerte presencia.

Gobernanza y gestión del agua en la Cuenca del Plata

La Cuenca del Plata, luego de la Cuenca del Amazonas, es la segunda más extensa del mundo. Con un área aproximada de 3 millones de km2, puede subdividirse en siete subcuencas: Alto Paraguay, Bajo Paraguay, Alto Paraná, Bajo Paraná, Alto Uruguay Bajo Uruguay y Río de la Plata. Una serie de ecosistemas clave (bosques, humedales, etc.) se disponen a lo largo de esta cuenca, brindando hábitats para una rica diversidad biológica, así como importantes bienes y servicios ambientales. Esto explica la fuerte concentración de la población en torno a los diferentes cursos de agua que componen la Cuenca del Plata. La relevancia de estos recursos para la sociedad se confirma al observar que las capitales de los países que la conforman se encuentran ubicadas dentro de ella. En consecuencia, la gobernanza de los recursos hídricos por los países que comparten la Cuenca del Plata es un elemento crítico para la gestión y para la estrategia de desarrollo de la región. Por ello, es relevante preguntarnos: ¿qué características ha asumido la estructura de gobierno de la Cuenca del Plata?, ¿cómo estos arreglos institucionales han impactado sobre la gestión multiactoral del agua en esta región de América del Sur?

La comprensión del grado de efectividad de las acciones que estos países emprenden requiere de una necesaria distinción entre los conceptos de gobernanza y de gestión del agua. Mientras que la gobernanza alude, como ya hemos comentado, al proceso político interinstitucional y multiactoral por el que se negocian y acuerdan los objetivos de gestión a ser concretados, la gestión se refiere a las acciones específicas que se llevan a cabo con vistas a alcanzar dichas metas. Si bien son términos diferentes, existe una fuerte noción de interdependencia entre gobernanza y gestión, ya que las instituciones y el tipo de actores involucrados en la toma de decisiones impactarán sobre la robustez de los instrumentos destinados a garantizar intercambios de información/conocimiento y sobre las acciones conjuntas con vistas a promover el desarrollo sustentable de la cuenca.

Por un lado, en cuanto a la estructura de gobernanza de la Cuenca del Plata, la piedra fundamental sobre la cual se asentó su institucionalidad fue el Tratado de la Cuenca del Plata, firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1969. Este instrumento del derecho internacional dio origen a un organismo supranacional regional: el Comité Intergubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata (CIC). Este organismo tiene por objetivo promover y coordinar el desarrollo y la integración de la cuenca y está compuesto por dos representantes titulares (uno político y uno técnico) de cada uno de los cinco países que forman parte. Entre las instituciones nacionales representadas, se encuentran los ministerios de relaciones exteriores y, dependiendo del país, los ministerios de obras públicas e infraestructura y/o ambiente.

A pesar de constituir un mecanismo de coordinación necesario, la gobernanza de los recursos y ecosistemas presentes a lo largo de la Cuenca del Plata requiere, en nuestros tiempos, de un marco más amplio que la mera cooperación entre Estados. Dada la velocidad de las transformaciones en la cuenca, los usuarios y la sociedad civil en su conjunto (movimientos sociales, organizaciones ambientales y comunidad académica) poseen muchas veces una base sólida de información que puede ser transmitida al mundo de la política, mejorando así la toma de decisiones en la resolución de episodios socioambientales complejos. La participación de estos actores es clave, ya que también garantiza que las demandas de la sociedad puedan permear el proceso de toma de decisiones. De este modo, la sociedad se acercaría a los organismos internacionales de la cuenca y estos a la sociedad.

No obstante, los tratados y estatutos que dieron origen al CIC y a otras comisiones internacionales en las décadas de los 60 y de los 70 no previeron instancias de participación para este tipo de actores, ni siquiera a partir de instancias de naturaleza consultiva. Luego de cincuenta años de su creación, hoy nos encontramos con unos organismos supranacionales (surgidos de la delegación de soberanía de los Estados) que muchas veces no actúan ni al servicio de sus Estados ni de sus sociedades. El ya histórico conflicto entre Argentina y Uruguay (de más de una década), por la instalación de las pasteras en las márgenes del río Uruguay, mostró las limitaciones del CIC y de la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) para dar una solución regional a dicha controversia.

Por otro lado, en cuanto a la gestión ambiental del agua, podemos decir que sus características se derivan de esta desconexión entre la gobernanza internacional de los recursos hídricos y las necesidades de usuarios y actores de la sociedad en el territorio. Dicha desconexión ha conducido a un modelo de gestión de los recursos hídricos orientado a garantizar los usos productivistas del agua (navegación, transporte, riego, minería y energía) por sobre sus usos más esenciales (bebida, mantenimiento de la biota y recreación).

Históricamente, el área de la Cuenca del Plata se ha destacado por la importante dotación de recursos naturales asociados a sus bosques, suelos fértiles y a la disponibilidad de grandes reservas de recursos minerales. El abundante acceso al agua (otro recurso de alto valor estratégico) ha favorecido el asentamiento concentrado de la población y de las principales actividades económicas en las márgenes de sus ríos. En la actualidad, unos 110 millones de personas habitan la cuenca, distribuidas entre espacios urbanos y rurales de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Debido a ello, la Cuenca del Plata se encuentra hoy sujeta a la sobreexplotación de sus recursos naturales y a la creciente degradación de sus ecosistemas.

Además, en sintonía con una problemática histórica que afecta a esta región, la Cuenca del Plata también se enfrenta al desafío de cómo estructurar una estrategia común de desarrollo. La capacidad de los países de coordinar una visión que guíe la gestión ambiental de la cuenca pareciera limitarse al mero ensamble de prioridades sectoriales nacionales, alejándose de la necesaria visión intersectorial de bien público. Los ecosistemas, biomas y procesos que regulan la estabilidad y resiliencia del sistema no ocupan una posición verdaderamente preponderante en la gobernanza regional del agua. Ni siquiera cuando estos recursos hídricos y sus biomas constituyen los cimientos sobre los que se apoyan muchas de las actividades económicas que se desarrollan a lo largo de la cuenca y que sustentan a la sociedad. En cualquiera de los casos, persiste una mirada productivista que se muestra indiferente a los principios rectores del desarrollo sustentable.

Así queda demostrado en el Análisis Diagnóstico Transfronterizo de la Cuenca del Plata. Este reciente estudio expone que los principales usos productivos del agua están asociados a los sectores agropecuario, industrial, minero, energético, de transporte y de servicios urbanos. Entre ellos, destaca que la agricultura es la principal actividad económica en la Cuenca del Plata y la responsable de los mayores cambios en el uso de la tierra, así como de la creciente presencia de agrotóxicos en el agua. En relación con la actividad minera e industrial, se observa una contaminación del agua por metales pesados y compuestos orgánicos persistentes, que se acumulan en sedimentos o en membranas biológicas respectivamente. Estos aspectos unidos al crecimiento de las ciudades y a la falta de instalaciones de saneamiento y de servicios de tratamiento de aguas residuales han conducido a niveles de contaminación del agua que suponen un riesgo para la salud de la población. No es de extrañar, entonces, que los episodios de enfermedades transmitidas por el agua, como la diarrea, el cólera, la malaria o el dengue, sean habituales en ciertas regiones de la cuenca.

En síntesis, y en línea con lo planteado por la socióloga y profesora Saskia Sassen en su obra Expulsiones, una serie de profundas dislocaciones socioeconómicas introducidas por la propia dinámica de la economía global en el siglo XXI comienzan a hacerse evidentes. La tendencia regional que observamos en la Cuenca del Plata dialoga con otras geografías y con otras historias de deterioro socioambiental que hacen patente la idea del Antropoceno o era signada por el mayor impacto registrado de la actividad humana sobre el planeta.

Cultivando la cultura del agua como bien público

No todo es falta de coordinación en la Cuenca del Plata, existen interesantes experiencias a nivel de subcuenca. Así, bajo el lema de la llamada Responsabilidad Social Empresaria (RSE), desde 2003 la represa hidroeléctrica de Itaipú Binacional promueve un importante programa para la gestión de aguas del Paraná con un fuerte componente socioambiental, que involucra acciones de intervención directa en el territorio de los municipios agrupados en la llamada Cuenca del Paraná 3. Esta abarca una extensa región ubicada en territorio brasileño, al oeste del estado de Paraná y al sur de Mato Groso del Sur. Esta área comprende casi 8.000 km2 de afluentes del río Paraná, involucrando a 29 municipios que suman una población aproximada de un millón de habitantes solo del lado brasileño. A través del programa Cultivando Agua Boa (CAB), la empresa implementa, entre otras, tareas de recuperación de microcuencas, labores de protección de bosques de ribera y de biodiversidad y acciones de diseminación de valores y saberes, que contribuyen a la capacitación de recursos humanos. En este programa, participan más de 2.000 socios entre órganos de gobierno, ONGs, universidades, cooperativas, asociaciones comunitarias y empresarias. Este esfuerzo por implementar acciones para la gestión de recursos hídricos le ha valido al CAB el Premio ONU-Agua 2015. El CIC acompaña de cerca estos desarrollos, buscando promover la replicabilidad de estas experiencias de articulación de acciones entre Estado, mercado y sociedad civil. Así, otras represas binacionales, como la de Salto Grande (Argentina- Uruguay) y Yaciretá (Argentina-Paraguay), han comenzado a desarrollar proyectos piloto para la gestión de microcuencas en sus respectivas áreas de influencia.

En conclusión, entrado el siglo XXI, una nueva hidropolítica comienza a redefinir la gobernanza de los recursos hídricos en la Cuenca del Plata. Los conflictos en torno al agua se han alejado de aquella celosa mirada geoestratégica sobre la disponibilidad y se han ligado más directamente al modo de garantizar la calidad de este recurso para el bienestar de la sociedad, la economía y el propio ecosistema.

Sin embargo, el equilibrado ideal entre Estado, mercado y sociedad civil para la gobernanza de los recursos hídricos no tiene parangón en nuestra región. La primacía de los usos productivistas del agua se ve reflejada en una estructura supranacional que reproduce relaciones asimétricas al excluir a otros actores afectados. El desarrollo de la cuenca está desacoplado de la idea de bien común. Paradójicamente, la empresa Itaipú Binacional ha logrado instalarse como un relevante actor de la gobernanza ambiental participativa del agua en la subcuenca del alto Paraná. La trayectoria de Itaipú, secundada recientemente por Salto Grande, constituye una buena práctica que la estructura del CIC y los gobiernos de la región de la Cuenca del Plata deben recuperar como experiencia.


REFERENCIAS

CIC (2016) Análisis Diagnóstico Transfronterizo de la Cuenca del Plata-ADT, Buenos Aires, Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata (CIC).

SASSEN, S. (2015) Expulsiones. Brutalidad y complejidad en la economía global, Buenos Aires, Katz Editores.